Por Jose Augusto Alvarenga, advogado (OAB/SC 17577-B) e sócio do SLPG Advogados Associados

Volta e meia, os servidores públicos, principalmente os servidores federais, são responsabilizados pela falta de recursos públicos para investir em saúde, educação, segurança etc, devido aos seus salários, proventos de aposentadoria e pensões que deixam, ditos elevados. Foi assim com Collor, com Fernando Henrique, com Lula e Dilma e, atualmente, Bolsonaro se valeu desse argumento para aprovar a reforma da previdência e ensaia uma reforma administrativa, que, certamente, atacará direitos dos servidores públicos. Não por acaso, os mesmos que fazem essa acusação escondem que a maior fatia do dinheiro público vai para os bancos. Não dizem, por exemplo, que 38,27% do orçamento federal executado em 2019 foram abocanhados pelos banqueiros na forma de pagamento da dívida pública da União Federal (fonte: Auditoria Cidadã da Dívida). Também omitem que grande parte dos lucros astronômicos dessas instituições financeiras vem do orçamento da União, e que esses bancos e as relações deles com o Estado Brasileiro são as principais causas da escassez de recursos públicos no país.

Mas, aqui, queremos tratar de condutas praticadas por servidores federais que podem ser consideradas irregulares ou ilegais. Notem a notícia seguinte, que se refere ao ano de 2019: “(...) até novembro, os órgãos federais expulsaram 436 servidores públicos por irregularidades. O número se aproxima da média de 323 demissões anuais registradas desde 2003, quando o levantamento começou a ser feito pela Controladoria-Geral da União (CGU). Até hoje, foram 5.168 casos de desligamento.” Geralmente, o Executivo Federal demite o servidor ou cassa a aposentadoria que lhe concedeu por meio de um procedimento chamado processo administrativo disciplinar – PAD, previsto na Lei 8.112, de 1990.

É claro que a Administração tem o poder e, mesmo, o dever de investigar atitudes suspeitas de seus servidores; e, concluindo que este agiu mal, deve puni-lo conforme a gravidade da conduta. No entanto, a arbitrariedade e o excesso punitivo da Administração é bem mais comum do que se pode imaginar. É exatamente, por isso, que o servidor público deve tomar diversas precauções e não pode negligenciá-las de jeito nenhum.

Infelizmente, não é raro que, mesmo agindo de boa-fé e sem intenção de causar dano à Administração, aos cofres públicos ou aos usuários do serviço público, o servidor seja punido com a demissão ou com penas mais brandas como a suspensão (afastamento do trabalho sem receber salário) ou advertência.

Essa situação afeta duramente o servidor processado. É comum que ele, informado de que está sendo investigado ou acusado, inicialmente, pense que se trate de mero mal entendido ou de pormenor que será logo superado; bastando rápidos esclarecimentos prestados por ele, por escrito, para a Administração. Mas, surpreso, ele vê o que lhe parecia um fato sem importância se transformar numa sindicância, e a sindicância virar um PAD e o PAD resultar na sua punição. Não raro, principalmente quando agiu de forma inocente, o servidor processado se desmoraliza diante de seus colegas, de seus familiares e do meio social de que participa. Ele se vê tomado pela sensação de injustiça, abandono e desespero. Por que isso acontece? E como evitar que isso ocorra?

Depois de vinte anos atuando em processos disciplinares, dizemos que há fatores culturais, históricas e políticos implicados na relação entre os servidores e a Administração. Vamos a um exemplo para entender melhor essa relação. Digamos que um servidor seja designado pela Administração para viajar em viatura oficial para outro município a fim de realizar certo serviço. Imaginemos que esse servidor, sabendo pessoa conhecida dele também precise viajar para a mesma localidade a fim de se consultar com um médico, aproveitando a viatura posta sob sua responsabilidade, “dê carona” para essa pessoa. Mesmo que não haja qualquer prejuízo econômico para o órgão público e o servidor tenha agido de forma generosa, e que outros colegas dele também tenham “dado carona” antes, ele não pode se conduzir desse modo. E não pode porque, sob o ponto de vista legal, o servidor público não está autorizado a “dar carona” a terceiros em veículo oficial. Olhando essa situação hipotética sob o ângulo da Administração, sabe-se que ela, muitas vezes, deixa de tomar qualquer medida disciplinar e se restringe a uma crítica verbal e a exigir do servidor que o episódio não se repita. Mas, outras vezes, pelo mesmo fato, a Administração processa o servidor. Também se percebe que há questões políticas envolvidas nessa opção. Mas nosso objetivo não é examinar essas intrincadas relações, o que demandaria muito mais tempo, nosso interesse é orientar os servidores de modo a evitar que sejam processados.

No serviço público, valem duas regras gerais de conduta que devem ser respeitadas: a primeira é de que o servidor deve portar-se honestamente e jamais de forma desonesta. É o que consta do item II do Anexo do Decreto 1.171, de 1994: “O servidor público não poderá jamais desprezar o elemento ético de sua conduta. Assim, não terá que decidir somente entre o legal e o ilegal, o justo e o injusto, o conveniente e o inconveniente, o oportuno e o inoportuno, mas principalmente entre o honesto e o desonesto, consoante as regras contidas no art. 37, caput, e § 4°, da Constituição Federal”.

A segunda regra geral é agir legalmente. O princípio da legalidade aparece no art. 37, caput, da Constituição Federal, que dispõe: “A Administração (...) obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência’’. Também figura no art. 5º, II, da Constituição Federal, que prevê que: “Ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude da lei”. A Lei 8.429/1992, chamada de Lei de Improbidade Administrativa, no art. 4º, traz um dever imposto aos agentes públicos: “Os agentes públicos de qualquer nível ou hierarquia são obrigados a velar pela estrita observância dos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade e publicidade no trato dos assuntos que lhe são afetos”.

Então, antes de tomar a decisão de agir assim ou assado, o servidor deve se assegurar de que a conduta que adotará é honesta e está de acordo com o que a lei (lei entendida como lei, propriamente dita, decreto, regulamento, portaria, resolução, instrução normativa ou outro ato dessa natureza) determina ou, pelo menos o autoriza. Tomando esse cuidado, o servidor trilhará um caminho mais seguro no desempenho das suas funções. Mas quais seriam as normas que ele deve conhecer?

Em primeiro lugar, a Constituição Federal, que traz normas sobre o assunto no art. 5º e, mais especificamente normas relativas ao serviço público e aos servidores civis, nos arts. 37 a 41.

A Lei 8.112, de 1990, que traz os direitos e vantagens do servidor nos arts. 40 a 115; os deveres no art. 116; as proibições impostas a ele no art. 117; as suas responsabilidades nos arts. 121 a 126-A; as penalidades a que está sujeito nos arts. 126 a 142; e as regras gerais e as etapas a serem seguidas no caso de instauração de PAD nos arts. 143 a 182.

A Lei 8.027, de 1994, dispõe sobre normas de conduta dos servidores públicos civis da União, das autarquias e das fundações públicas.

A Lei 9.784, de 1999, estabelece os princípios a serem observados pela Administração no seu relacionamento com os servidores e aponta as garantias destes servidores.

Lei 8.429, de 1992, chamada Lei de Improbidade Administrativa, é norma muito importante porque trata de uma das ilegalidades mais graves cometidas contra a Administração Pública e que é punida com demissão, além de outras penalidades. O art. 11 da Lei de Improbidade Administrativa enquadra a falta aos deveres previstos no art. 4º (já citados) como improbidade administrativa, traduzindo nessa disposição legal os princípios da Administração Pública constantes no art. 37, caput, da Constituição Federal. As ações ou omissões capazes de atrair a aplicação da Lei são descritas nos arts. 9º a 11. O art. 9º traz as hipóteses de improbidade administrativa que importam na obtenção de qualquer tipo de vantagem patrimonial indevida em razão do exercício de cargo: “Art. 9º (...) I - receber, para si ou para outrem, dinheiro, bem móvel ou imóvel, ou qualquer outra vantagem econômica, direta ou indireta, a título de comissão, percentagem, gratificação ou presente de quem tenha interesse, direto ou indireto, que possa ser atingido ou amparado por ação ou omissão decorrente das atribuições do agente público; (...) X - receber vantagem econômica de qualquer natureza, direta ou indiretamente, para omitir ato de ofício, providência ou declaração a que esteja obrigado”. O art. 10 versa sobre os atos de improbidade administrativa de que decorre lesão ao erário, ou seja, “Art. 10. (...) qualquer ação ou omissão, dolosa ou culposa, que enseje perda patrimonial, desvio, apropriação, malbaratamento ou dilapidação dos bens ou haveres das entidades referidas no art. 1º desta lei”. A Lei de Improbidade Administrativa, no art. 11, aborda os casos de desonestidade administrativa praticada pelo servidor que “Art. 11. (...) atenta contra os princípios da administração pública”, definindo-a como “qualquer ação ou omissão que viole os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade, e lealdade às instituições”. Note-se que tais atos não chegam a causar prejuízo econômico para o Estado, não obstante mereçam reprovação. Assim, no art. 10 da Lei de Improbidade Administrativa, admite-se a atitude culposa do servidor que incide em improbidade. E o faz exatamente porque ele age desonestamente e com o objetivo de causar prejuízo econômico ao Estado. Já no caso das condutas reprováveis capituladas nos art. 9º e 11, não se pode admiti-las como capazes de ensejar a punição correspondente quando não forem dolosas, isto é, quando não se mostrar evidente o dolo do agente público.

O Decreto 1.171, de 1994, que aprovou o Código de Ética Profissional do Servidor Público Civil do Poder Executivo Federal.

Os órgãos públicos também têm os seus próprios códigos de ética.

Há muito mais normas sobre o assunto. Escolhemos apenas algumas, mais frequentemente citadas. O tema é sério e quanto mais o servidor conhecer dele mais preparado estará para não incorrer em ilegalidades e ficar longe do PAD. Caso a conduta que o servidor entende correta não esteja prevista na lei ou o servidor se sinta inseguro quando a isso, antes de agir, deve consultar a Comissão de Ética do órgão a que se vincula (item XVI do Anexo do Decreto 1.171, de 1994) ou, na ausência desta, a buscar esclarecimento junto à chefia por escrito e obter o consentimento dela também por escrito ou, ainda, procurar se informar junto ao sindicato a que se filia, que poderá acionar a sua assessoria jurídica.

De todo o modo, se o servidor tem notícia de que está sendo investigado ou acusado, imediatamente (antes de prestar qualquer esclarecimento a quem quer que seja), ele deve procurar a ajuda do sindicato a que se filia, que poderá lhe oferecer assessoria jurídica.