Reforma sindical - PEC 196/2019 pode trazer novas dificuldades para o funcionamento de sindicatos

13/11/2019

Por Luis Fernando Silva (OAB/SC 9582), advogado e sócio do SLPG.

Nos últimos meses os meios de comunicação têm anunciado que o Governo Federal estaria para enviar ao Congresso Nacional uma proposta de modificação no art. 8º, da Constituição Federal, que trata da organização sindical, visando estabelecer novas regras para o funcionamento e o financiamento das entidades sindicais em todo o País. 

Até onde se sabe, entretanto - e sobretudo a julgar pelas manifestações públicas do Ministro da Economia e do próprio Presidente da República -, as iniciativas governamentais não se destinam a assegurar um ambiente de liberdade de organização sindical, como apregoa o dispositivo constitucional em questão e sufragam as Convenções Internacionais da OIT1, ratificadas pelo Brasil, mas a reduzir a legitimidade e a capacidade de luta e mobilização das entidades sindicais, seja em relação aos temas diretamente relacionados às categorias respectivamente representadas, seja em relação aos temas gerais, de interesse de toda a sociedade, facilitando assim o aprofundamento das medidas de redução do aparelho de Estado (sobretudo privatizações em larga escala), de redução de direitos trabalhistas, previdenciários e sociais de maneira geral, e de favorecimento ao sistema financeiro, como são exemplos as 3 (três) Propostas de Emendas Constitucionais que o Governo apresentou ao Congresso Nacional no último dia 5 de novembro. 

Sabe-se, por exemplo, que uma das inovações que podem ser sugeridas pelo Governo Bolsonaro se refere à representação dos aposentados e pensionistas das respectivas categorias, que doravante ficariam completamente alijados do seu sindicato de origem, tendo que se organizar em entidades sindicais apartadas. Tal medida, trazida ao âmbito do serviço público, parece estar em sintonia com a intenção governamental de transferir todos os aposentados e pensionistas para o Ministério da Economia, separando-os das folhas de pagamento de origem e facilitando que medidas futuras (como eventuais revisões de carreira ou de remuneração) alcancem apenas os servidores em atividade, descumprindo o princípio da paridade. 

Em maio a estes estudos nada positivos (em especial para servidores públicos), algumas iniciativas têm sido tomadas diretamente pela Câmara dos Deputados, como foi o caso das recentes Propostas de Emendas Constitucionais (PEC) nos 161 e 171, ambas de autoria do Deputado Marcelo Ramos, do PL/AM (e ambas devolvidas ao Autor em razão da falta de assinaturas suficientes de Deputados Federais, imprescindível para a sua normal tramitação), daí resultando a apresentação de nova PEC pelo mesmo Parlamentar, desta feita sob o no 196. 

Esta nova iniciativa parlamentar, que em alguns aspectos difere bastante das versões anteriormente apresentadas pelo referido Parlamentar, traz como principais iniciativas: a) o fim da unicidade sindical, com a alegada introdução da plena liberdade de organização sindical; b) a definição de que a organização sindical se dará por setor econômico ou ramo de atividade, impedindo a organização sindical por empresas, sem dizer exatamente a que equivalem estes conceitos; c) a manutenção da estrutura sindical hierarquizada (sindicato/federação/confederação/central sindical); e, d) a criação de um Conselho Nacional de Organizações Sindicais, a quem competiria doravante, por exemplo, fixar regras para os registros sindicais e sobre o modelo de financiamento das organizações sindicais. 

Em que pese a profundidade e a importância do tema organização sindical, entretanto, no caso específico dos servidores públicos é preciso ter claro que nada do que se faça neste campo resolve um problema central e preliminar, qual seja a falta de um claro regulamento acerca do direito destes servidores à negociação coletiva de suas condições salariais e de trabalho, que caminha par e passo com a ausência de norma legal específica a dispor sobre o exercício do direito de greve2

Em outros termos, não há falar em efetivo direito à sindicalização se não for assegurado o pleno acesso dos servidores aos 3 (três) pilares constitutivos de qualquer entidade sindical, quais sejam: a) o direito à liberdade de organização; b) o direito à negociação coletiva das condições salarias e de trabalho, e, c) o direito de greve. 

Deve ser ressaltada, assim, a importância do Congresso Nacional não aceitar qualquer discussão em torno da questão da organização sindical - seja por iniciativa própria ou do Poder Executivo -, se esta não vier acompanhada (ou esteja apensada) da discussão em torno da completa angularização do direito sindical, em particular em relação aos servidores públicos. 

Dito isto, passemos à análise dos principais aspectos contidos na referida PEC no 196, de 2019: 

1) O direito dos servidores públicos à negociação coletiva de suas condições salariais e de trabalho 

A PEC 196/2019 traz uma importante iniciativa – ainda que até certo ponto tímida, para a dimensão do problema -, introduzindo no Texto Constitucional o direito dos servidores públicos à negociação coletiva3, e estabelecendo prazo de 180 (cento e oitenta) dias, contados da sua promulgação, para que o Congresso Nacional regulamente a Convenção no 151 e a Recomendação no 159, da OIT, que fomentam a liberdade de organização sindical e a negociação coletiva no serviço público4

A timidez, no tocante a este específico aspecto da questão, fica por conta da ausência de dispositivo constitucional fixando a sanção a ser imposta ao agente público nas hipóteses em que este, por ação ou omissão, vier a obstaculizar ou a impedir a efetiva realização desta negociação, o que poderia ser suprido, por exemplo, mediante a inserção de tal ato dentre aqueles descritos como crime de responsabilidade. 

De qualquer sorte, no campo árido em que o assunto tem sido tratado nas últimas décadas, as inovações constitucionais em questão merecem especial atenção de parte das entidades representativas do funcionalismo público, de modo a serem efetivamente incorporadas à Carta da República e devidamente regulamentadas. 

2) O “fim” da unicidade sindical e a garantia de “liberdade” de organização sindical

A defesa da liberdade de organização sindical é marca registrada do chamado “novo sindicalismo”, que nasce das lutas sindicais havidas sobretudo no ABC5 a partir do final dos anos 1970 e início dos anos 1980, envolvidas no ambiente de redemocratização que então vivíamos, e se mantém até os dias atuais, em que pese “consideráveis baixas” havidas durante este interregno. 

Aqueles que efetivamente ainda defendem a liberdade de organização (como é o nosso caso), o fazem com a mesma amplitude e convicção com que faziam há mais de 30 (trinta) anos atrás, ou seja, permanecem afirmando que aos trabalhadores - aí incluídos os servidores públicos -, deve caber a definição de tudo quanto diga respeito à sua entidade sindical representativa, começando pela própria decisão de criá-la ou mantê-la, passando pelo seu custeio, pelas suas instâncias deliberativas, pela sua relação com outras entidades congêneres (sejam estas em diferentes graus hierárquicos da mesma categoria ou com as chamadas “centrais sindicais”, de representação mais ampla), e pelos critérios a serem observados para a democracia interna. 

É sabido, entretanto, que a Constituição de 1988 manteve o antigo preceito da unicidade sindical6 em seu art. 8º, II, de modo que permanece até hoje a proibição da existência de mais de uma entidade na mesma base territorial. 

Pois bem, uma das mudanças constitucionais propostas pela PEC no 196/2019 diz respeito exatamente ao art. 8º, II, da Carta da República, que passaria a supostamente sufragar a liberdade de organização sindical, encerrando décadas de uma unicidade imposta pela Constituição. 

Ao fazê-lo, entretanto, a PEC em questão estabelece que os sindicatos deverão ser constituídos por setor econômico ou ramo de atividade, o que impede a criação de sindicatos por empresas, constituindo desde logo uma limitação à liberdade de organização sindical, que a Proposta diz querer assegurar. 

Demais disso, a introdução destes conceitos, mesmo tendo alguma relação com conceitos semelhantes, empregados pela CLT e pelos regulamentos atuais atinentes ao registro sindical, nada dizem quando pensamos nas atividades a cargo do Estado, como a saúde e a educação públicas, a previdência social, a proteção ambiental, etc. 

Afinal, a saúde pública (por exemplo) é um ramo de atividade ou um setor econômico? A proteção previdenciária é um ramo de atividade ou um setor econômico? O serviço público, tomado integralmente, constituiria um ramo de atividade ou um setor econômico? 

Estas dúvidas se agravam quando vemos que a PEC trata de manter, por pelo menos 10 (dez) anos, a prerrogativa exclusiva de representação sindical das entidades já existentes, o que a princípio impede (ou inviabiliza) a formação de outras entidades sindicais na mesma base territorial, eis que estas não poderiam exercer a função sindical enquanto prevalentes as primeiras. 

Com efeito, diz a PEC que esta exclusividade de representação seria inicialmente mantida por 2 (dois) anos, contados da promulgação da Emenda, desde que a respectiva entidade sindical haja realizado negociação coletiva que logre beneficiar pelo menos 10% (dez por cento) dos trabalhadores em atividade na respectiva base de representação, podendo esta exclusivida de chegar a 10 (dez) anos, se a entidade conseguir realizar negociação coletiva que venha a beneficiar pelo menos 50% (cinquenta por cento) dos trabalhadores em atividade na base de representação. Com efeito – e mais uma vez voltando esta análise ao serviço público -, só parece possível admitir uma negociação coletiva parcial, que alcance apenas 10% (dez por cento) dos trabalhadores em atividade da base de representação, se estivermos falando de entidades como a CONDSEF, por exemplo, cujo estatuto pretende representar todos os servidores públicos federais, envolvendo diversos órgãos e entidades da administração pública, de modo que a Confederação poderia encetar uma negociação coletiva destinada apenas aos servidores do IBAMA, por exemplo, alcançando aí em torno de 10% (dez por cento) do total de servidores em atividade na sua “base de representação”, cumprindo assim a exigência constitucional em tela, mantendo a exclusividade de representação. 

Ou em uma entidade como a FENASPS, novamente como exemplo, eis que o seu estatuto pretende representar todos os servidores públicos federais das áreas da saúde, trabalho, previdência e assistencial social, o que implicaria vislumbrar a possibilidade da Federação vir a realizar uma negociação coletiva destinada apenas aos servidores da Previdência Social, por exemplo, suprindo assim o mínimo de 10% (dez por cento) do total de servidores em atividade na sua “base de representação”. 

Outras entidades de representação do funcionalismo público existem, entretanto, que de tão específicas, dificilmente conseguiriam (ou poderiam) lograr negociação coletiva beneficiando apenas parcela da categoria representada, eis que uma norma legal que viesse a materializar o produto desta negociação haveria de alcançar a todos os integrantes desta categoria, haja vista os princípios da legalidade e da impessoalidade. Logo, destas entidades se estaria exigindo um resultado (eficácia e amplitude da negociação coletiva) maior do que das primeiras, evidenciando um tratamento desigual que nos parece inadmissível. 

É de ver, em suma, que a regra que impõe a realização das aludidas negociações coletivas, conquanto possa a princípio parecer incentivadora da combatividade das entidades sindicais (no que seria uma norma positiva, a nosso sentir), em verdade traduz exigência de difícil alcance na conjuntura atual, em que é patente a baixa capacidade de resistência dos sindicatos diante do poder econômico e da amplitude do projeto ultraliberal em curso, fatores estes que permitem inferir que as referidas negociações coletivas serão cada vez de mais difícil efetivação, quando não forem manipuladas pelos patrões (e Governos) exatamente para excluir a representatividade de algumas entidades, em benefício de outras. 

Aliás, se trouxermos o postulado em questão novamente para a realidade do serviço público - e sobretudo analisando o seu conteúdo à luz da Emenda Constitucional no 95, de 2016, e das Propostas de Emendas Constitucionais nos 186, 187 e 188, enviadas pelo Governo ao Congresso Nacional no último dia 5 de novembro -, será forço concluir que as entidades sindicais representativas de servidores federais dificilmente conseguirão empreender quaisquer negociações coletivas nos próximos 3 (três) anos, seja beneficiando 10% ou 50% da categoria, o que implica dizer que a exigência contida na PEC em análise provavelmente acarretará a perda da exclusividade de representação 

destas entidades, que teriam assim que conviver com outras entidades novas, ainda que de baixa combatividade ou em evidente alinhamento com os interesses econômicos dos patrões ou mesmo com o projeto ultraliberal por eles defendidos. 

Em suma, a nosso ver é inadmissível estabelecer quaisquer condições ou critérios que destoem da livre e ampla liberdade de organização, seja por 2 (dois) ou por 10 (dez) anos, devendo a Constituição simplesmente assegurar esta liberdade, outorgando às categorias a prerrogativa de decidir sobre que entidades resistirão a um ambiente de pluralidade sindical e quais sucumbirão a ele, até porque quaisquer regras vindas do Estado já constituem a antítese desta liberdade. 

3) A hierarquia da estrutura sindical e o instituto da substituição processual 

Outro relevante aspecto a demonstrar que a liberdade de organização sugerida pela PEC no 196/2019 não é tão livre assim, diz com a própria estrutura sindical, ou seja, à sua organização hierárquica, que pela proposta apresentada se mantém tal qual existente atualmente7, de modo que mais uma vez é imposta aos trabalhadores uma condição que impede qualquer outra forma organizativa que estes viesse a livremente estabelecer. 

É bom lembrar, aliás, que o atual art. 8º, da Carta da República sequer faz uso das expressões “federação” e “confederação”, que vêm à tona apenas em decorrência da antiga estrutura sindical brasileira - prevista na CLT e sufragada pelo princípio da unicidade -, de sorte que trazer estas expressões para o Texto Constitucional nos parece um retrocesso que traduz evidente contradição com a propalada liberdade de organização. 

Deve-se destacar, neste ponto, que esta mesma estrutura hierarquizada a que fizemos anterior referência, lado a lado com a atual redação dada ao art. 8º, III, da Constituição Federal (que faz uso da expressão “sindicato”, ao invés de “entidade sindical”), tem lavado à pacificação da jurisprudência do Supremo Tribunal Federal no sentido de afastar das Federações e Confederações a prerrogativa de atuarem como substitutas processuais das respectivas categorias representadas, eis que estas entidades constituiriam pessoas jurídicas que congregam outras pessoas jurídicas, e não diretamente os trabalhadores. 

Neste aspecto é preciso reconhecer que a PEC em análise parece contribuir para a solução deste imbróglio jurídico, uma vez que o instituto da substituição processual passa a estar previsto na nova redação dada art. 8º, V, da CF, mediante a utilização da expressão “entidades sindicais”, em lugar da anterior expressão “sindicatos”. 

Ainda assim, contudo, somos dos que temem que a preservação da estrutura sindical hierarquizada (a que fizemos anterior referência), continue servindo de biombo à errônea interpretação restritiva que o Supremo Tribunal Federal vem emprestando ao instituto da substituição processual. 

4) A instituição do Conselho Nacional de Organização Sindical 

Por fim, mas ainda no tocante à liberdade de organização, temos que a PEC no 196/2019 propõe a instituição de um “Conselho Nacional de Organização Sindical”, atribuindo-lhe as prerrogativas de conferir caráter sindical (registro) às entidades interessadas, bem assim dispor sobre critérios de legitimidade de representação e financiamento destas entidades, o que na prática parece simplesmente transferir do Estado para outro organismo (ainda que de caráter privado), prerrogativas que impõem condições para a criação e o funcionamento de entidades sindicais, o que a nosso ver se mostra incompatível com a ideia de liberdade de organização. 

Conclusão:

Como se vê, em que pese a PEC no 196/2019 trazer dispositivos que podem ser considerados positivos - merecendo leitura e acompanhamento mais cuidadoso, sobretudo de parte das entidades representativas dos servidores públicos -, ela também traz dispositivos que não implicam na verdadeira e definitiva superação do princípio da unicidade sindical, ao tempo em que estabelece critérios que traduzem a manutenção de variadas formas de intervenção ou restrição à verdadeira liberdade de organização sindical, no que merecem reproche. 

Por outro lado, é imperioso que as entidades sindicais, estejam atentas à esperada PEC a ser proposta pelo Governo Federal, já que esta certamente virá no sentido de restringir ao máximo os direitos dos trabalhadores de maneira geral (e servidores públicos, em particular) à livre organização sindical, já que o projeto de desmonte do Estado brasileiro – que serve de amálgama à manutenção deste Governo -, prescinde da destruição de qualquer resistência popular à sua efetivação. Era o que tínhamos a opinar. 

_____
Notas de rodapé:

1: Convenções Internacionais são normas jurídicas aprovadas geralmente por organismos vinculados à ONU – Organização das Nações Unidas (como é o caso da OIT – Organização Internacional do Trabalho), e ratificadas pelos países deles integrantes, como o Brasil, sendo que no nosso há decisões do Supremo tribunal federal definindo que tais normas ingressam no nosso ordenamento jurídico na hierarquia de normas supralegais, ou seja, acima das leis ordinárias e complementares e abaixo da Constituição Federal; 

2: Que em razão da ausência de norma legal específica é hoje exercido na forma da Lei no 7.783, de 1989, que regula a greve no setor privado, conforme decidido pelo Supremo Tribunal Federal nos Mandados de Injunção nos 670, 708 e 712, permitindo toda sorte de interpretações estapafúrdias, de parte do Poder Judiciário, como por exemplo classificar todo o serviço público como “atividade essencial”, exigindo que 100% (cem por cento) da categoria permaneça trabalhando durante a greve; 

3: Na proposta de nova redação a ser dada ao art. 8o, § 4o, da CF;

4: Conforme art. 115, § 5o, das Disposições Transitórias da CF, instituído pela PEC no 196/2019;

5: A sigla designa as cidades de Santo André, São Bernardo do Campo e São Caetano, onde concentrava-se expressiva parcela da indústria automobilística nacional e correlatas, constituindo o berço da formação da CUT – Central Única dos Trabalhadores e do PT – Partido dos Trabalhadores;

6: É vedada a criação de mais de uma organização sindical, em qualquer grau, representativa de categoria profissional ou econômica, na mesma base territorial, que será definida pelos trabalhadores ou empregadores interessados, não podendo ser inferior à área de um Município; 

7: A PEC mantém a estrutura sindicato/federação/confederação/central sindical.

Florianópolis/SC. Rua: Nunes Machado, ed. Tiradentes, nº 94, 9º andar. CEP 88010-460. Telefone: (48) 3024-4166

slpgadvogados.adv.br sk-brusdom53.ru